Logo Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport

huiselijkgeweld.nl

Aard, omvang en handhaving van beschermingsbevelen in Nederland

06-11-2012

Deel 1: Wettelijk kader en handhaving. De geldende regelgeving met betrekking tot civiel-, bestuurs- en strafrechtelijke beschermingsbevelen in Nederland en de handhaving.

Veel geweldsslachtoffers hebben behoefte aan bescherming tegen de dader. Een manier om aan die behoefte tegemoet te komen is door het uitvaardigen van een beschermingsbevel: Een veelvoorkomend voorbeeld hiervan is een beschermingsbevel waarbij het de dader wordt verboden een bepaald gebied te betreden – zoals de straat waarin het slachtoffer woont – en contact op te nemen met het slachtoffer. Nederland kent een breed scala aan zowel strafrechtelijke als bestuursrechtelijke als civielrechtelijke modaliteiten waarop beschermingsbevelen kunnen worden gebaseerd.
Dit onderzoek, uitgevoerd door INTERVICT in opdracht van het WODC, richt zich op het in kaart brengen van het wettelijk kader aangaande beschermingsbevelen in Nederland. Daarnaast wordt nagegaan hoe de handhaving in de praktijk vorm krijgt.

De dataverzameling van dit onderzoek steunt op twee belangrijke onderzoeksmethoden. Allereerst heeft er een juridische deskresearch plaatsgevonden. Door middel van het bestuderen van relevante wet- en regelgeving, literatuur, jurisprudentie en parlementaire (beleids)documenten en (35) semi-gestructureerde interviews met medewerkers van de handhavende instanties. In drie arrondissementen (Amsterdam, Den Haag en Assen) zijn medewerkers van het Openbaar Ministerie, de politie, de reclassering, de rechterlijke macht, de DJI, de Steunpunten huiselijk geweld, deurwaarders- en advocatenkantoren geïnterviewd. Het feit dat slechts drie arrondissementen werden geselecteerd heeft mogelijk implicaties voor de generaliseerbaarheid van de bevindingen. Het gedeelte over de handhaving van beschermingsbevelen in de praktijk valt dan ook het beste te kwalificeren als een verkennende studie.

Wettelijk kader

Modaliteiten

Het straf(proces)recht kent maar liefst veertien modaliteiten op basis waarvan een beschermingsbevel kan worden opgelegd in Nederland. Beschermingsbevelen kunnen in alle fasen van het strafproces worden opgelegd en verschillen onderling in de toepassingsvoorwaarden, de mogelijke gevolgen van een overtreding, de maximumduur, de dadelijke uitvoerbaarheid van het bevel, etcetera.
Ook binnen het bestuursrecht is er een ontwikkeling waar te nemen waaruit de toegenomen aandacht voor gedragsbeïnvloeding blijkt, bijvoorbeeld door de introductie van de Wet tijdelijk huisverbod. Andere bestuursrechtelijke beschermingsbevelen vinden hun basis in de Wet Bijzondere opnemingen psychiatrische ziekenhuizen (voorwaardelijke machtiging, verlof en ontslag uit een psychiatrisch ziekenhuis).
Het privaatrecht kent minder recente ontwikkelingen op dit gebied, maar biedt van oudsher de mogelijkheid tot het verkrijgen van een rechterlijk ge- of verbod, namelijk via de kortgedingprocedure.

Formele regulering handhaving

Het toezicht op de strafrechtelijke modaliteiten ligt formeel in handen van het OM. De controle op de naleving van de beschermingsbevelen in de praktijk, wordt echter vaak overgedragen aan reclassering en politie.
Na een overtreding van het strafrechtelijke beschermingsbevel kan het OM op verschillende manieren reageren. Deze reacties variëren van het geven van een waarschuwing tot het voor de rechter brengen van de verdachte (door te dagvaarden in geval van een strafbeschikking, alsnog te vervolgen bij een voorwaardelijk sepot, enzovoort).Als een beschermingsbevel is opgelegd in het kader van het burgerlijk recht is de handhaving overgelaten aan de eiser van het beschermingsbevel. In het kader van de Wet Bopz (psychiatrie) is het toezicht opgedragen aan de behandelaar van de betrokkene, terwijl het toezicht op het huisverbod bij de politie ligt. De overtreding van een huisverbod levert een strafbaar feit op. Het OM kan besluiten de uithuisgeplaatste te vervolgen en de burgemeester kan het huisverbod verlengen.

Omdat veel wettelijke bepalingen geen aanwijzingen bevatten over welke bevelen wel en welke niet kunnen worden opgelegd, is het niet mogelijk een limitatieve opsomming te geven van alle soorten beschermingsbevelen die in Nederland kunnen worden toegepast.

Handhaving in de praktijk

Strafrecht

Bij het opleggen van een strafrechtelijk beschermingsbevel wordt er volgens de respondenten meer en meer aandacht besteed aan het zo goed mogelijk afbakenen van de reikwijdte ervan, dikwijls in overleg met de andere ketenpartners. Dit voorkomt onduidelijkheden en misverstanden in de executiefase. Het toezicht kan op verschillende manieren worden uitgevoerd; proactief )electronisch toezicht, enkelband), maar meestal reactief (op melding slachtoffer).
De meeste respondenten zijn van mening dat de handhaving van strafrechtelijke beschermingsbevelen over het algemeen goed verloopt. Vooral het elektronisch toezicht, de (nieuwe) mogelijkheden tot dadelijke uitvoerbaarheid en voorlopige tenuitvoerlegging van modaliteiten, de soepele samenwerking tussen de verschillende ketenpartners en de verbeterde registratie van beschermingsbevelen kunnen hun goedkeuring wegdragen. Als knelpunten worden het gebrek aan capaciteit dat bestaat bij verschillende ketenpartners en de beperkte mogelijkheden om echt (proactief) toezicht te houden op de naleving van beschermingsbevelen genoemd. Ook de registratie en het melden van beschermingsbevelen aan de andere partners kan nog verder verbeterd worden.

Civielrecht

Het toezicht op naleving van een civielrechtelijk beschermingsbevel is veel beperkter geregeld dan bij een strafrechtelijk beschermingsbevel: het toezicht komt geheel voor rekening van eiser en er kunnen geen technische controlemiddelen worden opgelegd. Met name het terughoudende optreden van de politie is een punt dat door respondenten als knelpunt bij deze modaliteit wordt gesignaleerd. Andere knelpunten zijn dat er soms sprake is van bewijsproblemen en dat sommige overtreders geen verhaal bieden, waardoor het beschermingsbevel aan effectiviteit verliest.

Bestuursrecht

De laatste modaliteit waarvan de handhavingspraktijk is bekeken is het bestuursrechtelijke huisverbod. De ketenpartners zijn over het algemeen tevreden over de registratie van de huisverboden – zowel in het eigen registratiesysteem als in de gedeelde webapplicatie Khonraad – al klaagde een enkeling over het feit dat in Khonraad overtredingen niet (verplicht) kunnen worden vastgelegd en dat huisverboden dubbel moeten worden geregistreerd.
In geen van de regio’s wordt gebruik gemaakt van technische hulpmiddelen bij het toezicht, maar er is in bepaalde regio’s sprake van proactief toezicht in de vorm van extra surveillance en huisbezoeken door de wijkagent, al zijn de meningen verdeeld over de toegevoegde waarde hiervan. Alle respondenten geven aan dat zij in de controle op de naleving van het huisverbod sterk afhankelijk zijn van de informatie en signalering van de achterblijvers. Deze hebben echter soms een ambivalente houding tegenover het huisverbod en melden overtredingen niet altijd. Als de achterblijver op eigen initiatief contact opneemt met de uithuisgeplaatste, dan is de bereidwilligheid bij de professionals om in te grijpen minder groot.
In het geval van een overtreding wordt hier doorgaans een vorm van prioriteit aan toegekend bij de politie, maar niet altijd. Enkele respondenten zijn ontevreden over de reactiesnelheid van de politie. Volgens hen reageert de politie soms helemaal niet, tenzij er geweld aan te pas komt. Ook bij huisverboden geldt dat de politie een zaak in de regel zal melden aan het OM en dat de reclassering iets meer slag om de arm houdt. De strafrechtelijke reactie op een overtreding hangt, evenals in geval van overtreding van een strafrechtelijk beschermingsbevel, af van de ernst van de overtreding, de intentie van de uithuisgeplaatste, het bewijsmateriaal en het gedrag van de achterblijver. Verder kan de burgemeester besluiten het huisverbod te verlengen. Een overtreding van het huisverbod speelt bij de verlengingsbeslissing zeker een rol.
Als knelpunten worden genoemd: het capaciteitsgebrek bij de politie, het gebrek aan kennis bij enkele partners, de wisselende reacties vanuit het OM op overtredingen, en de ambivalente houding van de achterblijvers. Het (vermeende) spanningsveld tussen het strafrecht en het bestuursrecht levert ook problemen en misverstanden op. De ketenaanpak en de ketensamenwerking worden daarentegen als grote succesfactoren beschouwd.

Discussie

De toegevoegde waarde van sommige modaliteiten is twijfelachtig. Wettelijke bepalingen die overbodig zijn en die bij hoge uitzondering worden toegepast kunnen worden geschrapt, zoals het rechterlijk bevel ter handhaving van de openbare orde. De overgebleven strafrechtelijke, maar ook civielrechtelijke modaliteiten moeten in onderlinge samenhang worden bekeken, omdat de toepassingsvoorwaarden willekeurige verschillen vertonen.
Bij de handhaving in de praktijk valt de pragmatische aanpak van de professionals op. Proactieve toezichtmethoden worden gereserveerd voor de ernstigste zaken en/of de zaken met het grootste risico op overtreding.

Eventueel zou meer gebruik kunnen worden gemaakt van het AWARE alarmsysteem en zou de inzet van wijkagenten kunnen worden vergroot. Toch is proactief en preventief toezicht in de meeste gevallen onhaalbaar en dan wordt het des te belangrijker om adequaat op meldingen te reageren. Hier vallen nog enkele verbeterslagen te maken (communicatie, registratie en inzicht bij handhavende instanties dat een consequente en snelle reactie van belang is). Tot slot zou bij het huisverbod aandacht kunnen worden besteed aan het (vermeende) spanningsveld tussen het bestuurs- en het strafrecht.

externe linkDownload: Aard, omvang en handhaving van beschermingsbevelen in Nederland. Deel 1: Wettelijk kader en handhaving (pdf, 1,1 MB, via website WODC)


Aa, S. van der, Lens, K., Klerx, F., Bosma, A., & Bosch, M. van den. (2012).Aard, omvang en handhaving van beschermingsbevelen in Nederland. Deel 1: Wettelijk kader en handhaving. Tilburg: Intervict, Universiteit van Tilburg.